????推出適銷對路PPP實現公眾服務變革
????當前決策層大力推廣PPP，不是把其單純作為一項融資工機車貸款申請步驟具和穩增長工具，而是寄但願于它能撬起一場公眾服務變革。各級政府唯有摒棄熟悉偏誤，才能推出真正適銷對路的PPP，發憤起社會資源的介入懇切。
????PPP中國模式的幾大特征
????公私合作模式（PPP）便是公眾部分和私家部分合作提供公眾產品或服務。依據社會資源介入水平、蒙受風險，PPP重要分為外包類、特許經營類和私有化類三類：
????外包類：私家部分僅蒙受項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供的產品或服務付費，項目投資和經營的風險完全由公眾部分蒙受。
????特許經營類：以授予特許經營權為特征，私家部分涉及項目的投資或運營，公眾部分和私家部分需要共擔風險。介入項目的公眾部分需要調和私家部分的收益性和項目整體的公益性之間的關系，項目資產在特許經營限期之后需要移交公眾部分。
????私有化類：私家部分擔當項目的全部投資，也蒙受全部的風險，項目所有權永久歸私家所有。私家部分在定價和服務質量等方面需要接納政府的監管。
????綜合最近一兩年，有關官員發言和政策文件，可以大致勾勒出我國PPP模式的結構上的幾大特點：
????一是合作格式以特許經營類為主。財政部部長樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革》一文中指出，“廣義PPP是指政府與私家部分為提供公眾產品或服務而創建的合作關系，以授予特許經營權為特征，重要包含有BOT、BOO、PFI等模式。”國務院《關于加強場所政府性債控制的意見》（以下簡稱“43號文”）指出，“勉勵社會資源通過特許經營等方式，介入城市根基設備等有一定收益的公益性事業投資和運營”。財政部在113號文中提到的項目行運重要方式是特許經營類，也涵蓋了外包類中的委托運營和控制合同。
????從現在的政策動向看，在PPP項目經營中，政府和社會資源的合作鏈對照長，兩方共擔風險、共享收益，而且項目終極要交還政府。因此，可以預測，政府和社會資源的合作格式重要是特許經營類。外包和私有化類，都不是PPP的重要模式。
????二是以特殊目的公司為載體。國務院43號文提出“投資者依照市場化原則出資，按約定條例單獨或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目”。財政部謎底43號文中提到，“對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資源介入的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司依照市場化原則舉借和償還，政府依照事先約定，蒙受特許經營權給予、財政補貼、合乎邏輯定價等責任，不蒙受償債責任”。
????據此推斷，內地PPP項目將重要以特殊目的公司（SPV）為載體來實現。SPV是政府與社會資源組成的一個特殊目的機構，共同蒙受風險，全過程合作，期滿后移交給政府。
????三是政府部分和社會資源分工明確。政府職能重要體目前以下幾個方面：招投標和質量監管、特許經營權授予、代價監視、部門政府付費（含補貼）、融資支援基金（包含有股權、債權、擔保等格式的支援）。社會資源則需蒙受包含有設計、建設、運營、維護、融資的大部門職能，項目公司可以按商務化原則舉借債務，但政府不蒙受項目公司的償債責任。
????值得注意的是，現在規范文件并沒有將合作方定義為私家部分，而是定義為“社會資源”，而我國許多商務化的企業是國有控股的，因此我國的PPP模式并沒有去除國有企業這一介入主體。
????在傳統公私合作模式下，公眾部分或私家部分一般只各自擔當項目鏈的部門板塊，而不是全程介入項目設計到運營的完整鏈條，兩方都缺乏對項目全生命周期成本收益和質量的全盤考慮。單一部分“重建設、輕運營”的傾向易導致設備建成后不能發揮應有效果，甚至出現嚴重的質量疑問。現在財政部推廣的PPP根本模式強調政府與社會資源的合作春風險適當原則，合作限期更長，并且項目整體生命過程中合作較為親暱，有利于保證項目質量。
????PPP模式的本性
????公私合作具有很長的歷史，比年來中東歐及中南美洲國家在PPP方面的巨大勝利，使人們意識到其主要意義。概言之，PPP模式實現了公眾項目兩個方面的革命。
????1、從傳統融資進入項目融資模式
????從金融市場的角度來看，PPP項目融資不再是傳統的信用融資，而是以項現在景為根基的項目融資。項目未來收益是重要保障，借款人接納收益監管和項目資產抵押、質押，融資方具有更全面的盡職查訪義務和項目介入權。
????通過成立SPV，實現了項目和投融資主體之間的風險隔離。同時，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構維系并調和項目各方長處，未來還款重要依附項目預期收益，是嚴格意義上的項目融資。財政只提供有限擔保、政府信用有限參與或不參與融資規劃，是PPP模式的關鍵特征。
????因此， PPP模式有效管理了中心政府信用、場所政府信用與項目之間的關系，管理了隱性債務風險。
????2、實現了私家資源對公眾財政領域的合乎邏輯介入
????PPP模式以政府與私家部分間的特許權協議為根基，公眾部分通過特許權規劃掌握項目主動權，并有效借助私家部分的技術才幹，同時實現向私家資源的風險散開；私家部分對項目評估、決策、投融資、建設和運營全程介入，其獲益道路可以來自于項目運營和特許權，也可以是別的附帶收益，如稅收優惠、沿線優先開闢權、其他業務執照等等。
????因此，PPP模式有效辦理了財政直接投資效率方面先天劣勢，同時在公、私兩部分間創建緊密的長處聯系，規避私家部分道德風險。
????PPP模式存在的重要疑問及之策
????現在，PPP模式出現“剪髮挑子一頭熱”現象。各級政府對PPP懇切高漲，但社會資源則顯得相對鎮定，據悉截至現在各級政府推出的項目中，與社會資源達成初步意愿的僅占十分之一左右。
????1、政府與市場的職能界限不清。現在社會對PPP模式的認知存在明顯的誤區，不論是社會資源、專家學者，還是一部門政府部分等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉基建融資模式。特別是在4月份宏觀數據顯示經濟連續回落勢頭未有效扭轉時，PPP模式更被誤導為了一種投資刺激工具和政策機車貸款流程指引規劃。鑒于當前正在履歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激策劃中很多投資項目缺乏嚴格的可行性研究而倉皇上馬，這加重了社會資源對PPP項目的可行性與有效性的疑慮。
????把PPP模式懂得為一種新的融資規劃是代表的認知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應，但PPP的本性是更高效地知足社會對公眾產品和服務的訴求，更有效地利用好政府財政資本，以及促進政府職能的轉型。
機車貸款批核流程????當前推廣PPP模式，本性上是推動一場新的公眾產品和服務變革。過去，看似政府在公眾產品和服務上投入很多資本，但很多公眾資本實際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公眾服務和產品，更談不上最大化政府公眾財政效用。通過PPP模式，公眾產品和服務就可走出政府自產自供的格局。這一方式的轉變不僅極大地避免公眾財政資本沉淀，而且提高了公眾財政資本的採用效率。從這個角度上講，PPP模式可當作一場公眾產品和服務的供應革命。
????當然，這要求對公眾性和公益性進行科學合乎邏輯的定義。除了非排他性、非競爭性和天然壟斷領域，那些可以市場化的領域，應該通過市場定價來辦理，避免集運動員與裁決人于一身的腳色錯位。假如政府擁有裁決人和運動員的雙重腳色，一旦政府失信違約，給項目帶來直接妨害的同時，也不利于后期項目開展。盡管PPP項目合作兩方有合同約束，但在具體項目行運及投資過程中政府依然處于強橫和優勢身份，政府失信違約對投資人的融資成本、項目收益造成了嚴重的陰礙，并且不利于其他項目的開展。
????2、為PPP模式提供不亂的法律環境，避免基于政策推動的不不亂性。當前PPP項目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用全國人大立法的方式規范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于打消社會對政策 “朝令夕改”的憂慮。
????在立法機關立法機車貸款好嗎規定PPP市場秩序時，應明確制定PPP模式的根本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資源基于權責對稱行駛各自職責，盡可能避免在條例規定上把政府放置在不容挑戰的主導身份，如若政府在建議的各種特定PPP項目公司（SPC）中佔有主導身份，社會資源更多為項目配資，那麼PPP將被社會資源誤解為單純的政府融資工具，進而削弱社會資源的介入懇切，不利于PPP的康健發展。
????過度強調政府主導，甚至即便在設立有助于破產隔離的ＳＰＶ中，依然置入政府主導項目的條款，將很容易混淆介入各方的權責，使ＳＰＶ無法有效隔離風險，導致政府等事實上蒙受了隱性或無窮的風險連帶責任，并給政府等帶來不必須的信譽風險。
????3、創造PPP產品的實現格式和買賣模式，提高PPP項目的市場深度。當前的PPP項目投資規模都較大，投資周期也較長，且多是非尺度化和非證券化項目，這導致PPP資產轉讓市場很難活潑，投資者風險不易遷移。
????為此，一方面可在PPP產品設計上依照《合伙企業法》確認平凡合伙人（GP）和有限合伙人（LP）的合伙人機制，抑或借鑒眾籌模式中的領投人與跟投人機制，并依據項目的特殊性規定特定損益分配條款，確認政府及相關實體介入特定PPP項目的地位和腳色，用法律的格式明確各自的權責。另一方面，PPP產品設計可以實行分級證券化基金模式，把介入PPP項目的各方權責與損益分配機制，內嵌到PPP產品設計中，使PPP具有硬約束。同時，不論是合伙人制、信用機車貸款還款方式領投／跟投的眾籌模式，還是分級基金模式等，都旨在對PPP產品的證券化、尺度化處理，使其能在股權和金融買賣所買賣，為PPP創新動態優化投資者結構和動態優化運營機制的環境。
????總之，當前中心決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項政府融資工具和穩增長的工具，而是寄但願于它能撬起一場公眾服務變革。因此，各級政府唯有摒棄熟悉偏誤，駐足革新創造政府行政理念，那麼據此推出的PPP才能真正適銷對路，發憤起社會資源的介入懇切。
????（作者蘇亮瑜為廣州越秀金控副總經理，羅劍為越秀金控集團金融研究所高等研究員 蘇亮瑜 羅劍）
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