抗疫特別國債資金具有規模大、權屬結構復雜、採用點多面廣等特點，績效控制難度更大，甚至可以說是對我國支出預算績效控制才幹的一次重大考驗。現在，對于如何分割各級控制主體的績效控制責任這個主要疑問，還沒有全面、細致的界定。
截至本年7月31日，財政部僅用43天時間就完工了1萬億元抗疫特別國債的發行任務。現在，超半數以上資金已落實到24萬多個項目上。發行抗疫特別國債是應對新冠肺炎疫情沖擊的特殊舉措，充分體現了積極的財政政策加倍積極有為。但要看到，抗疫特別國債資金具有規模大、權屬結構復雜、採用點多面廣等特點，績效控制難度更大，甚至可以說是對我國支出預算績效控制才幹的一次重大考驗，要求我們必要以革新的方式應對挑戰，管好、用好資金。
對于特別國債資金績效控制，有如下幾個難點疑問需要當真解析。
細化績效控制主體控制責任
控制主體明確是做好資金績效控制的首先前提。只有控制主體明確才能搞清楚誰來規定控制條例、開展控制工作、蒙受控制主體責任。財政資金績效控制主體認定取決于多方因素，此中至為關鍵的是資金權屬。
財政資金權屬包含有所有權和採用權。廣義而言，財政資金屬全民所有;狹義而言，財政資金又分屬差異層級政府，即所謂中心財政資金和場所各級財政資金。財政資金採用權一般都涉及多個主體，包含有政府、財政部分、預算單位。政府是所有財政資金的採用者，預算單位是財政資金的預算編輯和預算執行主體。此外，有些非預算單位也採用財政資金，如企業受托採用財政資金提供公眾服務，即政府買入服務。差異類型財政資金有差異的權屬結構，結構復雜水平決意績效控制難易度。權屬結構越復雜，資無工作可否當鋪借款金績效的控制鏈條越長、責任主體越多、績效考成尺度越復雜。
比擬其他類型的財政資金，抗疫特別國債資金權屬結構更為復雜，因而績效控制主體認定成為需要研究的一個主要疑問。在所有權方面，現行制度制定，抗疫特別國債是由中心統一發行的特別國債，不計入財政赤字。據此，資金所有權應屬中心。但現行制度又制定，抗疫特別國債資金利息由中心財政全額肩負，本金則由中心和場所共同償還，1萬億元抗疫特別國債中，限期短的3000億元由中心償還本金，其余7000億元由場所償還本金，差別納入各級政府性基金預算控制。據此，場所政府又有一定的資金所有權。在採用權方面，現行制度明確制定，資金由中心財政切塊下達給場所，省級政府擔當細化分配，中心財政將資金直達給市縣級下層政府。
由此可見，抗疫特別國債資金在所有權和採用權雙方面都屬于中心和場所融合型，帶有濃厚的中心統一領導、場所分級控制色彩。
既然如此，對于抗疫特別國債資金，中心和場所都有績效控制職責。從理論上講，中心統一發行并蒙受全部利息償還實際上意味著中心對這筆資金的安全性負有兜底責任;全部遷移支付給場所政府并納入政府性基金預算控制則表明場所政府要對資金採用績效負具體責任，以此來確保資金的安全性。由此產生了一個主要疑問：如何分割各級控制主體的績效控制責任。現在，對于這個疑問，還沒有全面、細致的界定。
從抗疫特別國債建議角度看，中心財政對該項資金的績效控制可從三方面展開：一是規定統一的資金績效控制規矩和控制重點，包含有績效目標設定原則、支出方位選擇、績效評價尺度設定等;二是對該項資金績效實施整體綜合評估，重在解析資金的宏觀效應，如抗疫直接效應、就業帶動效應、區域發展效應等;三是對該項資金實施完整的縱向監控。由于場所政府是抗疫特別國債資金的具體採用者，各級場所政府應負直接績效控制責任。特別是省級政府要加強對市、縣兩級該項資金採用的動態跟蹤控制，發明疑問要及時辦理，該收回資金就收回，該處理人就處理人。總體看，各類績效控制主體要高下聯動，各司其職，形成合力。此中，至為關鍵的是績效控制主體要具體化，必要落實到部分、項目單位和預如何降低當鋪利率算單位。
細化資金投入重點
財政資金用途明確是實施績效控制的條件前提。我國財政資金採用分布格局的一個突出特點是辦理同一疑問的專項資金種類較多。比如科技領域的人才評價、農業領當鋪貸款與銀行信用貸款比較域的專項資金等。究其根源，重要在于一項事權多個部分推行且存在部分職能界線分割不明晰疑問。這給財政資金績效的綜合控制帶來了諸多困難，會出現一些專項資金獨自評價績效時場合優良，但綜合其他支出進行整體評價時結局可能不夢想的現象。因此，從宏觀角度看，分辨清楚差異資金用途、避免重復投入也是績效控制的內容之一。
現在，我國財政資金績效控制相對欠缺宏觀控制，較為突出的便是各專項資金之間的用途界線不明晰，存在多頭重復投入。比年來，政府機構革新減并了一些預算單位，在一定水平上減少了重復投入效應，對此理應當真結算經驗并推廣。
抗疫特別國債顧名思義是為抗疫而籌措并採用的政府資金，但從現行制度制定看，抗疫特別國債資金採用范圍相當寬泛，細分至18個領域，此中用于根基設備建設的就涉及12個領域，既有與疫情防控直接相關領域，如公眾衛生體系建設，又有間接相關領域，如產業鏈升級改建、交通根基設備建設等。同時，該項資金還可用于減免房租補貼、重點企業借貸貼息、難題群眾根本生活津貼等方面的支出。也便是說，該項資金支出分為投資性、買入性和遷移性三大特性。台灣典當行因其支出寬泛，必定出現與其他類資金支出范圍交叉的場合，最可能出現的是與場所政府專項債券支出、一般債券支出、特殊遷移支付、一般公眾預算中醫療衛生、交通運輸等支出的交叉。由此還會帶來一個疑問，即如何認定抗疫特別國債支出的特定績效。
辦理這一疑問可以從三方面入手：一是各級場所政府申報項目時必要避免同一項目改頭換面申報多類資金支援。抗疫特別國債項目要有特定申報尺度，明確制定抗疫用途，特別是涉及公眾衛生體系建設和重大疫情防控救治體系建設的項目，應保證其確切是補一般公眾預算醫療衛生項目支出的不足，確切屬于專項債資金未能顧及到但又必要實施的項目。二是抗疫特別國債資金用于對個人的遷移性支出要與公眾預算中的相關支出統籌調和考慮，真正體現抗疫特點，把資金用在因疫情而生的人員炒魷魚、家庭生活難題、小企業運轉資金不足等方面。三是省級政府層面要做好各類資金採用統籌安排工作。省級政府是場所財政資金的具體切分主體，在細分各項資金採用時應重點考慮把抗疫特別國債當鋪抵押品要求資金用好，抓住建章立制壓縮該項資金與其他資金混用的空間。
充分發揮抗疫特別國債資金應急別動隊作用
本年是財政收支矛盾反常鋒利的一年。上半年一般公眾預算收入增長同比下降108%。但要看到，本年又是積極財政政策實施力度最大的一年。一般公眾預算赤字376萬億元、新增抗疫特別國債1萬億元，場所專項債新增375萬億元(比2024年增加16萬億元)，合計達851萬億元。這些資金大部門用于場所政府。同時，中心對場所的遷移支付增長128%。由此可見，既便本年全年全國財政一般公眾預算收入出現負增長，場所當期可用財力也將比2024年有較大幅度增長。目前各省獲得的債務資金都在千億以上，有的省高達數千億元，許多省份的專項債和一般債資金合計甚至過份了本級一般公眾預算收入。一些市、縣的債務資金規模突破百億元，比如有的地域僅抗疫特別國債資金就達幾十億元。顯然，我國的財力已大幅向下層政府下沉，同時，場所政府的財政債務化水平大幅攀升。實際上，這表明我國公眾產品供應和財政宏觀調控的成本在快速增加，同時也表明，加強財政資金績效控制更為急迫和主要。
因此，場所政府部分一定要力戒為支出而支出，謹防急忙立項、盲目上項目等場合發作。具體到抗疫特別國債資金採用，一定要避免把資金急忙全盤規劃出去，必要按原則依尺度核定支出。從現實場合看，在各類資金齊保三保的場合下，可提高抗疫特別國債資金的預留比例。現在一些省已提到20%，這是科學明智的選擇。維持較高預留比例，可使抗疫特別國債真正發揮應急別動隊作用，及時補短板、堵死角。
(作者為中國財政科學研究院原副院長、研究員)
